2. 公务员
  3. 一、注意事项 1．申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出问题和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2．参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 3．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答。 二、给定资料

一、注意事项 1．申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出问题和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2．参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。 3．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答。 二、给定资料

admin2010-08-17  72
问题 一、注意事项
   1．申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出问题和解决问题能力、文字表达能力的测试。
   2．参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。
   3．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答。
二、给定资料
   1．我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。
   2．据北京市国土部门调查，2006年北京市农村乡镇企事业用地中，本身并没有审批权限的村组织自行“审批”的宗数占到总数的近80%，面积接近70%。
北京的情况在全国应当说有一定的代表性，18亿亩耕地红线不能突破，但地方经济发展又需要用地，在土地管理高压政策下，集体土地非法入市已经成为土地供应的“暗流”。
发展用地矛盾突出
   从批次用地审批方式改革、工业用地出让最低价标准发布、土地出让“收支两条线”管理，到至今实施一年有余的国家土地督察制度，在土地管理制度层层加码的情况下，2006年1～5月的统计数据显示，土地违法情况有所遏制，全国共立案查处土地违法案件24245件，涉及土地面积约22万亩，同比分别下降了3.6%和12.14%。
   情况却并不让人乐观。据了解，在上述土地违法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但从违法用地面积来看，地方政府主导的违法用地占到了80%，从违法类型来看，绝大多数属于非法占地，是农村集体土地违法交易和农民违法占用土地兴建住宅，这一类案件大概占到整个案件总数的80%。上述北京2006年的农村乡镇企事业用地即是这样：除了村组织自行“审批”占地总宗数的77.1%外，没有审批手续的用地宗数占总数的5.9%，面积占总面积的6.8%，此外，区县批准的用地宗数占总数的12.4%，面积占总面积的21%，乡镇批准的宗数占4.6%，面积占4.7%。
   驱使违法用地的是地方政府强烈的用地冲动，“冲动”的结果是一些省市用地指标缺口很大。据了解，内蒙古自治区某市，用地指标只能满足需求的10%，缺口高达90%；重庆直辖十周年之时，部分区县提出GDP年均增长20%甚至30%的高指标，意味着用地指标也将“水涨船高”。从省一级来看，以河南为例，每年的建设用地需求大约在50万亩左右，而计划指标只有17万亩，2006年在挖潜盘活存量用地之后，缺口仍在10万亩左右。而广东，现有耕地面积与土地利用规划确定的目标相差了近600万亩。
   国土资源部有关人士指出，目前地方经济发展对土地的需求与宏观调控政策的矛盾仍然比较突出，在经济快速发展，而地方增长方式尚未根本转变的情况下，发展用地与保护耕地矛盾进一步加剧，土地违法数量有重新扩大的趋势。
   一些地方甚至流传着“中央强调从严，省市强调发展，管理部门为难，乡镇村热衷换钱”的说法。对此，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀认为，随着城市化进程的加快，建设用地上升，农用地减少是不可避免的现实。在这个过程中，在现存的行政体制以及土地管理模式下，中央和地方在发展与保护耕地上必然存在博弈，违法用地居高不下也就不言而喻了。
“制度创新”还是“滥占乱用”?
   “沈北新区作为国务院新近批准的四个新区之一，没有地怎么发展?”，针对用地指标紧张这一现实问题，身为沈北新区专家顾问的彭真怀指出，“发展占用一定的土地是必然的，关键是怎么占的问题。”
   不仅是沈北新区。在中央提出振兴东北老工业基地的战略部署后，东北三省纷纷制定了自己的发展战略，辽宁省“五点一线”战略，黑龙江省“1000平方公里哈大齐工业走廊”思路，吉林省“有序推进各级开发区和县市工业集中区”构想等，均将工业园区作为了振兴的重要措施和招商载体，这就意味着需要大量占用土地。据调查，东北三省有关部门和市县擅自批准设立了各类工业园区达百多家，规划占地十多万公顷。
   “为缓解用地矛盾，最好的办法是进行综合配套改革，通过土地整理和村屯整治，实现耕地占补平衡”，彭真怀在“建立沈北新区现代农业综合配套改革试验区”的调研报告中提出，其主要内容包括创新规划管理模式、创新土地利用模式和完善征地补偿机制等。
   为促进土地的集约、规模经营，作为城乡统筹改革实验区之一的重庆市，在用地政策上则朗确了“允许以农村土地承包经营权出资入股”。
   但上述的改革、创新能在多大程度上缓解日趋紧张的发展需求与土地供给的矛盾，彭真怀认为还需要看具体的操作，如果执行“越轨”，反而会加剧“违法违规，滥占乱用”行为。
   事实上，一些地方出现了假借改革创新之名，滥占乱用土地的现象：一是以工业集中区名义变相新设园区。二是一些已经国务院划定四至范围的开发区，暗中扩区，规划面积大大超出公告面积。三是通过“以租带征”等方式进行集体土地非法流转。四是以新农村建设名义占用土地，未取得合法土地审批手续。五是在现行政策的“灰色地带”做文章。
   伴随着违法形式的隐蔽，借创新、改革的名义占用土地，其违法主体和方式也由过去以政府为主导为主，转为以部门集体经济组织和企业违法占地为主。
   3．一方面是用地指标不够，另一方面却是土地利用效率低、集约化程度低，宽马路大广场在开发区和“新区”中并不鲜见，对此，中国土地学会理事长邹玉川指出，“长期延续的以土地换发展的用地模式，造成了大量的土地浪费”。
   其主要表现在：一是重复建设和低水平建设造成的土地浪费；二是闲置土地和大量的低效率利用土地；三是随着经济发展原有的产业结构、产品结构和产业布局老化，生产力水平衰退，造成土地利用效益低下。
   这位老国家土地管理局局长指出，发展需要空间，但是我们不能沿用传统的用地方式，不能把发展的空间锁定在无限制地扩大城市规模上，而应该在节地挖潜上多动脑筋，在盘活存量土地上多花力气。事实上社会的进步、生产力水平的提高，都是在人类对土地的不断重复利用基础上实现的。能够认识到这一点，我们就有用不完的土地。
   事实上，我国城镇和农村建设用地的潜力很大，保障发展的国土空间潜力也很大。据了解，目前建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地 2亿亩，未利用地39亿亩。“十五”期间我们每年通过整理、复垦、开发补充耕地年均400多万亩。城市里各种开发区和工业园区的土地利用效率也较低；农村居民点建设用地的总量数倍于城镇建设用地，迁村并点、治理“空心村”、退宅还田的潜力非常大；而公路、铁路、水利等基础设施建设节约用地也同样有潜力可挖。
   推进城镇化问题也有土地利用率问题。有专家测算，小城镇的人均占地面积是大城市的10余倍，如果有3亿农村人口进入小城镇，就比进入大城市多占地上亿亩。促使各地挖潜节流，集约利用土地，守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，还存在其他一些制约因素。国土资源部有关人士指出，如区域发展缺乏协调，无序竞争和重复建设导致建设用地粗放扩张，城乡建设缺乏统筹，城镇化不仅没有提高城乡用地效率反而造成城镇与农村建设用地同步增加；利益关系不够合理，保护耕地与建设用地内涵挖潜动力不足等。
   而除了生产力布局与土地功能空间规划需要统筹规划外，有关人士指出，考核体系也应分解不同的GDP考核标准，同时，完善财税体系，不让保护耕地、生态环境的地区“吃亏”。
   4．保护耕地作为我国的基本国策已经出台好几十年了，但耕地减少并没有好转。要守住18亿亩红线，至少需要处理好以下几点。①大力促进城乡建设用地的节约集约利用，建立一套有效的保护耕地和土地利用管理机制，使全社会依法依规用地。②要设立各种用地指标，鼓励符合耕地保护、节约集约用地的实施方案。通过行政、技术和经济等手段引导用地单位合理合法合规节约集约用地，弱化耕地占用压力。
   数据显示，近年来，违法用地情况面广量大，并且出现了地方政府主导的新特点，表现为一是政府违法带有普遍性，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府；二是政府违法用地带有发展地方经济的色彩。根据国土资源部2007年公布的数据，目前从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件。
   旧的用地观念在地方上并没有完全得到扭转，土地节约集约利用的观念和意识在地方政府主政官员头脑中还未得到真正树立和获得足够重视，随意占用耕地和粗放利用土地的行为仍是普遍存在的问题，这些都直接影响了耕地保护工作的开展。
   笔者调查发现，凡是市场化程度高的用地，节约集约化程度就高，反之则低。因此当前的任务是如何提高公共部门节地意识(包括城市道路和高速路、广场、原划拨的企事业单位用地、政府部门、大学城用地等)，挖掘现有建设用地潜力。同时也要注意农村地区的集约节约用地。应该说，城乡建设用地节约集约利用程度提高了，一定数量的建设用地供给能够满足更多的用地需求，占用耕地满足建设用地需求的压力就会减小。2004年全国村庄建设用地按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150平方米/人)45.3%。城乡建设用地的节约集约利用潜力十分巨大，这项工作如果做好了，建设占用耕地的压力将会大为减小。
   要有科学的规划。耕地保护与经济发展、粮食安全、农村稳定、生态安全等紧密相关，而土地利用规划、城市建设规划、社会经济发展规划是耕地保护的基础和依据。
   土地利用规划要充分体现耕地保护，不仅要确定耕地保护的数量，更要保护耕地的质量，而且还要将数量和质量在空间的分布确定下来并公布于众，让全社会监督。土地规划一旦把耕地保护的红线确定下来，还应把它上升到法律层面予以保护，一旦突破红线就是违法，要承担相应法律责任。
   城市建设规划，应该把集约节约用地作为一个主要指标。社会经济发展规划则要在投资、产业布局等方面予以耕地保护与节地的引导，防止重复建设。同时要保证各规划间的互相衔接，从次序而言应该先有土地利用总体规划，再制定城市建设规划，这样才能把耕地保护与城市布局相互协调起来。
    5．国土资源部有关负责人表示，我国在土地利用方面的当务之急是应该向节约集约用地方向转变。
    集约用地是一个宏观概念，针对区域土地利用，不针对具体项目，比如城市体系分布是否合理就涉及用地是否集约；节约用地是一个微观概念，针对具体项目，通过一些具体的规范、技术指标来保证实现。
   近年来，各地对利用存量土地、挖掘再利用的潜力来满足发展需要，进行了不少有益的探索，取得了显著的成绩。
   从城市用地看，立足建成区改造挖潜，一可使旧城更新，二可使城市增容扩能，三可节约土地、保护耕地。河北省唐山市实施“平改楼”工程和盘活“城中村”“城中厂”用地，基本实现城市发展不出城，近10年城市建设用地97%来自于城区存量土地。海南省三亚市对上一轮房地产热带来的大片闲置地进行了“二次开发”，盘活土地15 000多亩。
   从开发区的情况看，只要注意择商引资，改变过去粗放用地的方式，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，完全可以实现“产业集聚、布局集中、用地集约”。苏州工业园区对投资额低于1 000万美元的项目原则上不供地，同时推荐企业进标准厂房，每万元GDP用地仅5.8平方米。昆山市两次提高开发区用地“门槛”，强化土地的投资强度和产出效能，以仅占全国万分之一的土地，聚集了占全国1.9%的外资。
   从工业企业用地来看，通过建设标准厂房，实行“零增地”招商、技改，促使企业出城出村、向园区集中，不仅可以提高工业用地集约化，还能够推动工业企业产业转移、集聚和改造升级。江苏无锡市以集中促进集约用地，引导企业向园区集中、居民向小区集中，在占全国0.05％的土地上，实现了占全国1.4%的GDP和0.9%的财政收入。内蒙古包头市通过土地利用潜力调查评估，引导工业用地大户挖掘用地潜力，一个包钢就整理出土地3 000多亩。
   从农村居民点用地来看，通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”、退宅还田，可以腾出大量土地。2007年，江苏江阴华西村建起了15座塔楼，让农民出村进楼，仅此一项措施就使每户农民节约土地0.4亩。山东兖州市实施“合村并点”，计划用15～20年时间将400个村合为100个中心村，预计节约土地4万亩。
   从农地整理、废弃地整治来看，我国有约9亿亩中低产田，通过土地整理可以提高质量、增加面积；另有工矿、交通业建设废弃地约2亿亩，也可以通过治理重新利用，宜建则建，宜耕则耕，浙江湖州市近7年实施了658个土地整理项目，建成标准农田151万亩，新增耕地35万多亩。河北邯郸市实施“千矿万亩”综合治理工程，通过复垦绿化上千座已闭矿山，一举收回上万亩废弃土地。
   6．土地面积1 569平方公里的厦门，以占全省1.3%的土地创造了占全省15.5%的GDP、 26.4%的财政收入、20.6%的工业产值和52.3%的外贸进出口总额。寸土寸金的厦门，节约集约利用土地是城市经济和社会可持续发展的必然选择。
   厦门市地域狭小、人多地少、土地后备资源匮乏，人均耕地仅0.23亩，是全省平均水平的1/3、全国平均水平的1/6，建设用地极限规模是780平方公里。保护土地资源和保障发展的任务十分艰巨。因此，大力推进节约集约用地，实现土地资源的可持续利用，不断提高土地利用率，是实现经济社会又好又快发展和可持续发展的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，建设节约型社会的具体体现。
   长期以来，厦门市高度重视土地资源的节约集约利用，先后出台了一系列促进节约集约用地的政策措施。比如：停止一般性工业项目用地单独选址，清理整顿了工业园区，引导工业项目向工业园区集中；大力推进工业集中区标准厂房建设；修订基准地价，适当提高工业用地地价和容积率，鼓励工业向空中发展；在国家和省级标准的基础上，提高了各类工业园区土地投资强度标准；出台了高校建设用地标准，严格控制高校用地规模；出台了城市道路标准断面设计及分期实施意见，根据城市道路不同的等级，规定道路宽度标准等等。
   这些节约集约用地措施已经初见成效。据测算，1999～2006年，厦门市每增加1亿元GDP，仅需新增建设用地220亩。按辖区内土地面积计算，该市每平方公里土地面积创造的GDP达7 407万元、工业总产值15 575万元、财政总收入1 753万元，位居全国15个副省级城市前列。
   在节约集约利用土地方面深度挖潜，管住总量、严控增量、盘活存量、提高质量，厦门找到了一条符合城市发展实际的高效利用土地的新路子。
   7．地处浙江中部的义乌市，以发达的小商品经济闻名于世，2007年实现生产总值282亿元，完成财政收入29.5亿元。但同时，义乌又是一个资源小市，“五山一水三分田，一分交通居民点”，本地人口68.83万人，人均耕地面积为0.63亩。
   义乌市围绕“保护、保障、挖潜、维稳、固本”的总体要求，一是建立土地调控机制，每年都制订土地利用年度计划，通过调节土地供应总量、调整优化土地利用结构，来有效引导消费、投资方向和投资水平。二是调整优化城乡建设用地结构，积极鼓励和引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，发挥土地资源集聚利用的效应。三是推行建设用地集约利用年度考核制度，从 2002年以来，每年对各镇、街道新增用地集约利用程度、盘活存量土地实绩、标准农田建设等情况进行综合考评，对达不到规定标准的，不再办理用地报批手续。
   在义乌，土地集约高效利用己见成效。除了向地下要空间，还向天上要高度。工业项目建筑密度控制在33%～40%，容积率控制在1.6～2.0，工业厂房要求建三层以上，内部的行政办公等辅助设施用地不得超过项目总用地的7%。在义乌经济开发区，在建16层以上高楼达45幢，其中10幢已基本建成。12万平方米的标准厂房建设基本竣工，另有13万平方米的标准厂房建设正在开工，全部为四层砼结构。
   8．针对招商引资过度用地、城市建设过度占地等问题，全国政协委员宋林飞呼吁完善和严格执行节约集约用地标准。
   据《经济日报》报道，针对目前城镇化过程中存在的土地利用不节约等问题，全国政协委员、江苏省社会科学院院长宋林飞提出，要节约集约用地，加强环保，走新型城镇化道路。
   宋林飞委员对记者说，近20多年来，我国城镇化成为经济和社会发展的强大动力，创造了大量就业机会，形成了大量农民进城务工的人口流动，极大地改变了传统的社会结构，传播了现代城市文明。但城镇化进程中也存在一些问题，面临一些新的挑战。
   “不能走污染和浪费的城镇化道路!”宋林飞委员对记者说。他提出，为避免走一些西方发达国家传统的工业化与城镇化过程中走过的资源过度利用、环境严重污染的老路，应该实行新型城镇化。所谓新型城镇化，就是在人口城市化率持续上升的情况下，探索可持续的发展路子，形成适度集聚、节约土地、合理布局、环保优先、普及保障等为特征的新型城镇化模式。
   “城镇化首先必须节约用地!”宋林飞委员对记者说，近几年来，“经营城市”已经成为普遍的理念，但要防范可能出现的“招商引资过度用地”、“城市建设过度占地”、“征用土地补偿不足”这三大问题。他提出，必须在城镇化进程中推进从粗放型发展向集约型与再生型发展的战略性转变。他说，近几年来，有的地区为了加快城镇化进程，占用大量土地进行城镇建设；有的地区利用县改市、
   乡改镇的机会，把大量农用地转为城市建设用地；有的地区的开发区扩张、房地产开发使城镇发展与土地资源稀缺的矛盾日渐尖锐。
   宋林飞委员建议，应当建设再生型城镇，通过土地置换挖掘城镇内部的土地潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张。改变片面重视政绩、忽视社会和生态成本、不考虑社会公平、不能持续发展的城镇化模式。另外，要从摊大饼式城区扩张向发展卫星城转变。在城镇化过程中，一方面要适度集聚，使城镇化速度和本地经济、就业岗位、用地等要素增长保持相对平衡；另一方面要注意合理布局，建立以大城市为核心、布局合理的大中小城市体系。在这个过程中，要积极探索适合新型城镇化特点的社会保障制度，将现有城市居民社会保障制度延伸到小城镇居民，涵盖到农民工，从土地增值收益中拿出一部分建立农民进城保险基金，为农民向城镇转移提供保障。
   宋林飞委员特别提到，在这个过程中，要环保优先，实行最严格的环境保护制度，从招商引资向招商选资转变。不欠新账，多还旧账，加大力度修复生态。他说：“让人民群众喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产与生活!”
   9．土地执法百日行动开展3个月来，清查出的土地违规违法宗数和涉及的土地面积已经基本摸清，全国初步圈定土地违规违法重点地区58个、典型案件251件，相关责任人将受到严肃处理。保持18亿亩耕地，是一条做到粮食基本自给的“底线”，是一个不能再少的数字，更是一条谁都不能碰的“红线”。
   然而，“红线”屡屡被碰，土地执法形势严峻。目前被监测的84个城市每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地，而在这其中，违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积，几乎都在50%以上，而且所有违规违法用地都规避了农地转用和土地审批。耕地，特别是基本农田不仅是生产要素，同时对农民还具有社会保障功能，违规违法用地规避了农地转用和土地审批，直接影响了国家宏观调控土地闸门的控制效应和耕地保护目标的实现。
   18亿亩耕地必须守住。经过充分调研，国土资源部决定从2007年9月25日开始集中开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动，重点是集中查处2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等违法违规行为。各派驻地方的国家土地督察局负责全过程督察。
   已经持续了100多天的执法行动，以雷霆之势，有力打击了违规违法征占土地的行为，有力遏制了违规违法用地势头，关紧了土地“闸门”!
   12月24日，国土资源部圈定并直接督促整改的全国土地违规违法12个重点市、县、区的政府负责人赴京汇报。“震动极大”、“对宏观调控政策理解不深”、“全局观念不强”、“法律观念淡薄”、“未能确立正确的政绩观”、“负有不可推卸的责任”……这些地区的政府负责人，以带有强烈反省色彩的词语，表达了要深刻吸取教训的决心。
   这是场耕地保护战，也是一场转变地方经济发展方式的促进战。
   解决发展用地和保护耕地的矛盾，不仅要实行最严格的土地管理制度，还要切实解决用地浪费问题，大力促进节约用地和集约用地，保障经济社会可持续发展。在国家严把土地供应闸门的大政策下，转变经济发展方式，节约、集约利用土地成了地方政府必须面对的一个课题，越来越多的地方政府已经认识到了集约节约用地的紧迫性和重要性。
   土地供应的多与少，一度影响了福建泉州经济发展的快与慢。在2008年工作思路中，泉州国土资源局划出了一条谁都不敢逾越的“生死线”：认真落实耕地保护责任制，推行基本农田三级监控，确保全市基本农田保护区保有量211.16万亩一亩都不减少。泉州经济向少用地、“零”用地转型。
   集约用地是土地开发利用的方向，存量土地是土地开发利用的重点。在土地资源利用方面，陕西省志丹县盘活与规范并重，走出了一着好棋，他们通过收购改制企业土地、收回闲置土地等途径，充实土地储备库。坚决打击土地隐形交易、非法低价出让转让国有土地等行为，掌握了土地供应主动权，既保护了耕地，又保障了发展。
   事实上，我国节约集约用地的潜力很大。我国城镇人均建设用地大大高于国际水平，据对全国 644个城市统计，人均建设用地已经到了133平方米的水平，而城镇规划标准是100～120平方米 (国际上一些发达国家的城市人均建设用地的面积更低)。各种开发区和工业园区土地利用效率也比较低，建设用地再利用潜力不小；农村居民点建设用地与农村人口迁移呈逆向发展趋势，迁村并点、治理空心村、退宅还田潜力很大；公路、铁路、水利建设节约用地的潜力也非常大。山坡办工业、建多层厂房等一系列盘活存量的办法走近人们视野，节约集约用地正在成为越来越多地方政府的主动选择。
   单靠一个“百日行动”解决土地管理中存在的各种问题是不现实的。当前导致土地违法行为出现反弹的可能性依然存在。在疾风骤雨似刹风治乱的同时，国土资源部正在研究解决深层次问题和矛盾的办法，创新土地管理机制。
   一个节约集约用地的深刻变革时代正在来临。国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史说，开展全国土地执法百日行动，是认真贯彻落实十七大精神，学习和实践科学发展观，加强土地宏观调控，严格土地执法，坚守18亿亩耕地红线的一次成功实践。最终目的是，要与各个地方政府和各有关部门来共同落实坚守红线、严格监管责任，共同破解既保障发展、又保护耕地的命题，共同走出一条节约集约利用土地的新路。
“给定资料2，3”均提到了土地利用过程中地方上所谓的“打擦边球”、“制度创新”等用地手法，请分析其深层次原因并提出有效对策。
   要求：(1)简明、准确地分析问题；(2)有理有据，建议可行，不超过500字。
选项
答案一些地方在拿地过程中采取所谓“制度创新”手法，掩盖违规用地，其原因有以下几点；①随着我国城市化进程的加快，建设用地上升与农用地减少是相伴而生的，这是无法避免的现实；②我国现存的行政体制和土地管理模式，中央和地方在发展与保护耕地上存在博弈，地方为一域之私、一己之利必须要寻方觅策；③18亿亩耕地红线不能突破，地方经济发展又需要用地，在土地管理高压政策下，“集体土地人市”等便换了一件外衣成了所谓制度创新；④国家现有土地法律法规特别是土地督察制度，尚存在一定的漏洞；⑤驱使违法用地的是地方政府强烈的用地冲动， “冲动”的结果是一些省市用地指标缺口很大，地方政府只好“创新”了。要有效地解决这一问题，我认为可以从以下方面入手。①推进综合配套改革，通过土地整理和村屯整治，实现耕地占补平衡。②创新规划管理模式、创新土地利用模式和完善征地补偿机制等。 ③促进土地的集约、规模经营。在节地挖潜上多动脑筋，在盘活存量土地上多花力气。④生产力布局与土地功能空间规划统筹规划。⑤考核体系分解不同的GDP考核标准，弱化政绩只看GDP。同时，完善财税体系，对保护耕地、生态环境的地区实行相应的政策倾斜。
解析 这是一道分析及提出对策题，首先，要分析披着“制度创新”外衣，打擦边球的现象的原因何在，其次，提出自己的建议。分析原因，关键是要把握准这一类现象表面合法、不严重违规的表象，探究其违法、违规的实质，能做到这一点，原因分析部分的任务就会完成得顺利，到建议部分也就有的放矢了。
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