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  3. 一、注意事项 1．申论考试与传统的作文考试不同，是分析驾驭材料的能力与表达能力并重的考试。 2．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“答题要求”依次作答。 二、给定资料 资料一 美国福布斯杂志日前公布全球人口最稠密城市排行榜，印度孟

一、注意事项 1．申论考试与传统的作文考试不同，是分析驾驭材料的能力与表达能力并重的考试。 2．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“答题要求”依次作答。 二、给定资料 资料一 美国福布斯杂志日前公布全球人口最稠密城市排行榜，印度孟

admin2011-01-08  42
问题 一、注意事项
   1．申论考试与传统的作文考试不同，是分析驾驭材料的能力与表达能力并重的考试。
   2．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“答题要求”依次作答。

二、给定资料
   资料一
   美国福布斯杂志日前公布全球人口最稠密城市排行榜，印度孟买名列第一，中国则有5个城市进入前20名：深圳排名第五，台北排名第七，还有排名第十的上海、第十二的北京与第十八的天津。福布斯杂志称，排名比较靠前的城市，由于发展快，基础设施无力满足居民需求，交通经常堵塞。福布斯对“全球最拥挤城市”的担忧，实则是对这些城市发展和居民生存状况的担忧。比如名列榜首的孟买，人口密度高达29650人/平方公里。这样高的人口密度，一系列负面问题必然滋生，居民生活环境的逼仄以及生活品质的不如意可想而知。
   可以说，城市人口的膨胀，最直接的压力就体现在居民生活的方方面面，比如住房资源紧缺、基本的医疗和教育资源难以为继等，最明显的体现在交通拥挤，居民出行付出越来越多的成本。这一点，相信生活在大城市的国人都有切肤之痛。
   世界银行在《2020年的中国》中指出，当前中国正经历城市化浪潮。“城市化”是中国发展的一次机遇，又是一个严峻挑战。我国是人口大国，但资源相对稀缺，城市快速发展带来巨大压力，体现在资源、环境、交通、教育和医疗等各方面，解决不好，将增加政府提供公共服务的难度，降低居民共享成果的质量。
   温总理曾说：“多么小的问题，乘以13亿，都会变得很大；多么大的经济总量，除以13亿，都会变得很小。”城市在日益拥挤的背景下如何做到科学发展、长远发展，这考验着管理者的智慧和公共服务的水平。在这个意义上，深圳、上海、北京等城市入围“全球最拥挤城市99是一种发展与治理的警示。
   资料二
   多年来，温州市5个特大型镇的生产力和城市建设虽得到长足发展，但由于受镇级行政体制的束缚，“鱼儿长大了，鱼塘变小了”。其突出表现是：“责大事多”、“权小钱少”、“功能薄弱”。
   镇委、镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制、机制上，陷入“小马拉大车”的困境。镇级权限的事权、财权、人权无法实现对特大城镇建设和数十万人口提供充足的公共服务和有效管理。一些县政府职能部门延伸到镇里的“小庙”只有办事权、执行权，而无审批权、处置权，导致行政功能弱小、办事效率低下。
   苍南县龙港镇委、镇政府的历届领导对城市管理存在的“看得见，管不着，，等问题有切肤之痛：该镇镇域面积83平方公里，建成区16平方公里，总人口30万，城里城外每天发生数不清“看得见”的违法行为，诸如违章建筑、环境污染、无证经营、违章交通等。但县规划建设、国土资源、城管、环保、交警等部门下设到龙港镇的“七站八所”就几个人，又没有审批权、处罚权，行政功能弱、办事效率低，有些形同虚设，对众多的违法、违章行为望“乱”兴叹，实在管不过来。
   镇政府不得不派自己的城管中队去管，但又“管不着”。它们不是执法主体，无执法权，一管就意味着违法。等到问题成堆，县、镇、村便三级联动“大兵团”作战，合围打“歼灭战”。这一打。又激化矛盾，造成社会不稳定。
   2000年，温州市柳市镇处罚了几十起违章行为，结果几乎起起吃官司，政府基本败诉。“这些年来我们欲管不能、欲罢不忍，拳头打在棉花里。”镇长程天青说。
   由于镇级行政机构配置的财政、土地等各要素资源十分有限，5大强镇也陷入“抽肥补瘦”、“巧妇难为无米之炊”等种种窘境，基础设施、教育、文化、医疗、人口管理等严重滞后。
   柳市镇建成区现有道路约2024亩，人均仅4.5平方米。城区内206家物流公司每天进出的集装箱高达9000多万吨，导致城内交通严重堵塞，企业和群众怨声载道。“用于道路建设的土地至少缺口1000亩，如果没有这七七八八的制约，工农业总产值就绝不是现在的376亿元，而是800亿至1000亿元。”镇领导沉重地说。
   几乎每个准备扩权的强镇都有着独特的地方风物。宁波慈城镇以儒学重镇、慈孝之乡作为地方的特色主打，积极保护文化遗产和古城原貌，多次推出宏扬传统文化的特色活动。同时慈城还着力发展新兴产业，镇里的金田铜业是目前华东地区比较大的有色金属加工产业。台州杜桥镇依托地理优势，抢先发展经济招商，建立了集化工原料和眼镜加工业为一体的杜桥南工业发展区。不仅当地的个私产业发达，还吸引了相当的外地资金，地区经济事实上已经进入了一个高速发展的时段。
   但是，就在这样风物独特、发展迅捷的强镇里，还是有一些不和谐的存在。慈城镇里，经历岁月剥蚀的古建筑中不时会冒出现代化的高楼，给人不伦不类的感觉。而在杜桥，道路一边是现代化的居民社区，另一边则是原始的农田和沙尘飞扬的建筑工地，这种强烈的视觉落差也不算少见。须知，这也是一种对古建筑美的变相破坏和对人居环境品质的降低，是一种资源的浪费。
   当前，各个镇里的民众对这种普遍存在的不合理城镇规划颇有抱怨。但实际上各地镇政府和城市规划单位也有自己的难处：区县级的规划部门往往只能提供大致的城镇规划和地方风物保护方案，不可能做到事必躬亲、精细入微。镇级的部门能够看到问题，又苦于没有实际的权力，不能对已存在的问题进行深入的解决：提案报上去，经过一个审批的来回，各种新的问题又在这期间出现。正是这种低效的行政方式促成了不和谐的产生。很显然，如果镇政府有足够的财权、公共规划权和执法权，这些问题都能迎刃而解。扩权的要求，在这当口提出，无疑就像是下了一场及时雨。
   “现在镇里的情况，就好比奔驰车装着拖拉机的发动机，车开不快不说，还浪费了资源。”温州灵溪镇镇长林开涨的真诚和直率感染了在场众人。“不能再这样下去了，以有限的权力去管理日益增多的工作，是没法管好的。镇级政府面临的是两个‘无限’——权力无限小，责任无限大。一很多第一线的实际问题，镇政府看得到，但是没权管；县政府权力严重部门化，协调工作不到位。”
   “打个比方，目前镇里的执法权很小。虽然有县里的城建局在镇里设所，但镇政府还是不能作出强行拆除违章建筑的执法决定。可是处理一幢违章建筑这样的小事又不可能直接报到县里。没办法，只能由我镇长出面，靠私人交情、个人面子，请县城建局的领导帮助执法。这种流程的确不正规，可也正是由于当下镇政府权力有限。如果镇里有独立的执法权，不仅我们的工作方便，还提高了工作效率，也将促进政府人员和人民群众的工作积极性。”林镇长无奈地摇头。
   “不过，这种情况会随着‘强镇扩权’的深入而慢慢变好。早在今年3月，‘强镇扩权’的文件还没出台之前，龙港和灵溪就已经将有关建议上报温州市政府。市里也相当重视，6月4号市里举行专门的座谈会，我们镇的戚德忠书记作了专门的发言。相信镇里管理真空的状态会慢慢解决，灵溪的发展也终会解开这～枷锁，步上高速发展的道路，镇政府会积极配合上级部门把扩权落到实处。”林镇长乐观地谈了前景和自己的建议。还是这句话，扩权之后，强镇将插翅腾飞。
   资料三
   面对农村走向城市化的新问题，在浙江省委省政府的有力支持下，温州市率先探索“强镇扩权”之路。
   2009年6月底，温州市委市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，“强镇扩权”系统工程全面启动。
   温州市委书记邵占维表示，“强镇扩权”不是将原建制镇的行政级别升格为县级镇，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业也要接近城市化标准。
   “这是在国家现有行政体制下，避开行政区划难题，促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种较佳选择。”邵占维说。
   强镇扩权的内容主要是：让利、扩权、高配、管人。
   让利、扩权如同“放血割肉”。各县(市)本身可配置、掌控的资源、权力很有限。为了推进改革，各县(市)跳出自我，大局为先，舍得“忍痛割爱”，大力度重新调整县、镇利益、权力、人事关系，“把利让到底，把权扩到边，把职配到顶”。
   让利：在用地、财政、项目等方面加大政策扶持力度。诸如，土地“计划单列”切块予镇。破格建立“镇金库”。土地出让金80%至100%留镇。优先安排强镇的产业和基础设施、社会事业项目，强镇行使县级企业投资项目、技术改造项目的审批权等。
   扩权：扩大经济社会管理权限。“扩容”县(市)职能部门派驻强镇机构的权限，将原规划建设、国土、公安、工商等“七站八所”升建分局。通过县主管局的授权、委托，各分局对所在镇管理的行政事务实行自主审批、处罚，县局备案。
   新建城镇管理综合执法大队，该机构全权负责城镇综合性管理。新建镇审批服务中心、土地储备中心和招投标中心。
   高配：镇党政一把手和县派驻镇的机构正职岗位高配一级。
   管人：县派驻强镇机构的正职人事任命需书面征得镇党委的同意，镇党委、政府对其实行年度评议，评议结果作为县(市)对部门年度考核的重要依据。
   平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金百分之百留镇。县长王中毅向记者算了一笔账：这样一“割”，“十二五”的5年中，县财政减少收入50亿元。
   “但我们还算了另一笔大账：鳌江经济占据平阳半壁江山，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要发挥钱的乘数效应，同样的资源和要素投给鳌江与投给其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。”王中毅如是说。
   乐清市委、市政府做出两大“捆绑”举措：各分局局长“倒兼”市局副局长，制定各分局扩权后细化、可操作的责、权、职事项。
   “‘倒兼’一招可确保分局局长代表市局行使的权限到位，制定责、权、职指标以确保分局的法律职权行使到位，也防止被稀释或走调。两者缺一不可。”乐清市委书记潘孝政说。
   资料四
   窄窄一条街道，两旁是一些陈旧的低矮建筑。5年前的平水，完全是一个落后的山区镇面貌。“以前我办个事进县城，来回要近3个小时，实在做不了生意。”平水人方迪飞现住在柯桥。他曾准备在老家办个小企业，但来回折腾几次，还是决定“出山”。
   2006年开始，绍兴县对下辖5镇试点扩权。县建设局、发改局、经贸局、外经贸局、建管局、商贸局等部门与5镇签订了委托行使管理职能协议书，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到5镇。
   钱怎么分?财政收入分配成为聚焦点。绍兴县政府最终明确“以2006年地方财政收入为基数，超基数部分享受增值税地方留成部分、企业所得税地方留成部分全额分成；拆迁后的存量土地出让金净收益实行全额返还。”
   对2007年5月定位为“副城”的平水镇，绍兴县的要求是：充分授权、加快机制建设、封闭式独立运作。镇里拥有了县一级的大权：包括最重要的审批权、规划权、干部管理权等，都一揽子下放。
   由此看来，这些放权十分关键。比如规划权的下放，放权后镇里自建速度加快。面貌迅速改变；放财权，县里规定镇里可以全封闭运作，镇财政原本是四六开或五五开，现在是全部返还，乡镇可用资金增加；人事权，一般中层都由乡镇一级任用，更能发挥干部的积极性；县里相应职能下放，比如劳动人事部门，环保、工商部门都来平水设立窗口，老百姓办事大大便利了：而对扩权镇，一般人事调动，县里都会听取镇里的意见。
   作为一项实质性权限，规划权能否下放，曾引来不少争议。事实上，扩权后农房建设审批在镇里可办，最多不过15天。过去村里建房要到县里去办，不顺利的时候，两个月才能批下来。“县里统一管规划，没这么多精力，也不是十分了解当地情况，农村建房，原来说不让建，其实管不住老百姓乱搭乱建，建设速度更慢。自管肯定能加快发展速度。”有关领导认为。
   随着放权，平水镇这两年城市建设突飞猛进，迅速扭转了落后面貌。近年来镇里的财政收入快速上升，主要来自于房地产和旅游。当年30多万元每亩的土地价，到去年底已经上升近6倍。2009年，平水镇财政收入一跃达到2.3亿元。
   放权，给老百姓带来更多实惠。首先受益的是交通设施的延伸。“原来出山要走半天路，现在坐车一刻钟。去趟杭州、上海，镇上直接有车坐!”王化村村民宋兴隆说。近两年，平水镇自己出钱衔接大公交，现在方圆173平方公里的28个村，村村通小公交。新的“七纵九横”的交通规划已经完成，乡村到城里，仅一步之遥。“我在平水工作3年，老百姓出行越来越方便——说到底还是放权好，财政使用方便，为群众办事就更容易。”副镇长潘建华说。
   医疗卫生条件也在快速改善。潘建华说：“过去县里要求我们医疗达到15分钟的服务半径，但村级卫生所办一个亏一个。怎么办?现在的方案是县镇两级财政一起出资，镇财政补贴，保障卫生所的生存。镇上又在投资建两家乙等标准的医院，整个南部山区的群众看病都方便了。”
   财政增加，还惠及教育和文化建设。镇里全额投资的中心幼儿园已经动工；每个村活动中心全覆盖，按城市标准设计了文化广场。天气好的傍晚，镇上都是跳舞的老百姓……
   为保护山区环境，平水镇政府集中处理垃圾，污水管网、管道煤气铺进山里。看不到垃圾污染，也改变了老百姓的环境观念。当地甚至还挖掘出山水、名人、宗教、古越四大传统文化，正雄心勃勃准备进一步搞旅游开发。
   资料五
   “小马拉大车”的问题，不仅在广州，在顺德、东莞等珠三角镇一级普遍存在。华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖说。“钱不够花怎么办呢?就只能千方百计占用农地来搞拍卖转让，搞‘土地财政’。最后这些镇除了工厂多、外来工多、出租屋多外，没有什么小城市的样子，规划、城建、道路、绿化等都远远达不到城市的标准。”
   欠发达地区的乡镇，缺钱缺人好理解；经济总量庞大，看起来非常富裕的镇，缺钱缺人就多少让人想不通。“经济发达了事情更多，但财政、编制这一套制度不管你发达不发达，总还是镇一级的，所以反倒缺得更厉害。”胡靖说，出现这种责权的不对等，根子在于施行已久的“梯级财政”、“梯级建设”制度。这种制度严重阻碍着城乡的均衡发展和我国的城市化进程，应成为改革的攻坚目标。
   胡靖解释，所谓“梯级建设”制度，就是国家重点建设首都、直辖市；省重点建设省城和太城市；市重点建设市辖区；县重点建设县城；轮到镇，要建设，就只能靠自己。由此县、镇这两个城市化的重点地区反而极度缺少建设资金，对农民最没有吸引力。“比如前述那些镇。每年80亿元的税收，要优先给广东省、广州市，分到所属的区(市)，就只剩十几亿元，再分到镇自己头上，只有区区1亿多元了。”
   而当前，大量的社会管理和公共服务职责，是一级压一级，最后压到镇头上的。顺德一些镇领导告诉记者，水、电、路、气、房；文、体、卫、服、商，此外还有治安、社保等，样样都要镇自己筹钱解决。“很多工作还是一票否决的，计生、教育、环保等，监管不得力，服务不到位，上面的问责马上就下来，压力很大!”
    资料六
   “强镇应该怎样扩权，我开的‘药方’是‘淡化等级、健全功能、错位发展、均等服务’。”胡靖教授说，应根据实际功能和职责，为承担着我国新一轮城市化重任的乡镇配财定编，实现“小马”拉“小车”，“大马”拉“大车”，最终“大马车”、“小马车”并驾齐驱，达到乡镇和县城、市区乃至中心大城市公共服务的均等化。
   “要打破既有格局，首先必须对镇的功能进行重新定位。”在胡靖看来，珠三角城市化的目标应是劳动力的产业化、城中村的城市化、农民(包括外来农民工)的市民化。在这个过程中，政府应把城市建设和财政分配的重点，放在城镇的城市元素建设上，实现市民享受均等化公共服务。对扩权后镇的考核指标，应该更多地以与民生紧密关联的城市公共建设、公共服务等城市元素为主。
   由此，胡靖建议，实践中，应遵循均等化原则，打破按行政层级分配建设和运营资源的既有格局，按照镇的城市元素功能，配备公务员队伍和投资规模。“当然，这可能遭遇阻力。比如，广州市早在2009年初就选定4个人口规模较大、经济实力较强的中心镇为试点，赋予其县一级的经济社会管理权限，但至今管辖的上级区(市)相关职能部门仍不肯放权。”
   “对镇的‘赋权’理解为在‘均等化’原则下‘权责重构’，要更准确一些。”胡靖提醒，“赋权”需提防两个误区：一是无的赋权。“当前镇的各个职能办公室都是县(市、区)统一设定的，没有考虑各镇的特点。我们之前调研中也发现，有的镇是纯农业镇，几乎没什么出租屋，还非得设个出租屋管理办公室，配七八个人，闲着没事干；而有的镇已经高度工业化了，农业产值只占1%多的份额，却还得设个农业办，配十多个编制。这就是无的赋权，不合理。”
   第二个误区，就是要防止把“扩权强镇”变成权力游戏。强调镇的城市意义并非一定要外化为提高镇的行政级别。“扩权”不是“奖励”。“不是说提拔几个副处级镇长甚至副厅级镇党委书记就是‘强镇’，权力无原则扩大也会产生问题。赋权应当服务于功能。”
镇委、镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制、机制上，陷入“小马拉大车”的困境。
   (根据资料二进行分析)
选项
答案“小马拉大车”是指随着社会和经济的不断发展，当前镇委、镇政府在体制、机制上越来越凸显出不足和缺陷，镇级权限的事权、财权、人权无法实现对目前日益增大的城镇建设和日益增多的人口提供充足的公共服务和有效管理。
解析
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