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  3. 资料一 绿色文明和美丽中国，已成为中国未来发展的关键词。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，要建立市场化、多元化生态补偿机制。建立在环境生态公益及共享基石之上的补偿制度，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，可以促进环境容量资源的公平利用和生态环境保护

资料一 绿色文明和美丽中国，已成为中国未来发展的关键词。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，要建立市场化、多元化生态补偿机制。建立在环境生态公益及共享基石之上的补偿制度，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，可以促进环境容量资源的公平利用和生态环境保护

admin2018-11-20  38
问题 资料一
绿色文明和美丽中国，已成为中国未来发展的关键词。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，要建立市场化、多元化生态补偿机制。建立在环境生态公益及共享基石之上的补偿制度，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，可以促进环境容量资源的公平利用和生态环境保护责任的合理分担，不仅强化生态环境保护责任，有助于生态优化，而且也是解决社会公平、促进区域均衡健康发展的重要手段。
事实上，中共十八届三中全会决定就提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，但当下生态补偿仍存在模式、范围、标准、方式单一等诸多问题。例如，过多采用政府补偿，而市场补偿偏少，尤其不同社会群体之间的横向补偿较少；“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少；各地各类生态补偿定价机制过于简单，标准低，“一刀切”。在有的地方，生态公益林的补偿标准每亩仅为2．5元，导致生态补偿机制缺乏长效性和激励性。
由于生态补偿涉及不同主体的利益关系及责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段来推进生态文明建设很难形成长效机制。再加上生态破坏与环境污染的现实状况仍不容乐观，要建立系统有序、良性运作的生态市场，也亟待出台生态补偿法规予以保驾护航。
遗憾的是，我国目前尚未形成专门性的生态补偿立法，涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。如森林法、水土保持法、野生动物保护法、环境保护法、农业法、草原法、水法等都对生态补偿作了规定。除森林法规定了森林生态效益补偿基金制度外，其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。由于未能对利益相关各方的权利、义务、责任、补偿内容、标准进行明确的界定，形成完善的立法体系，导致法律规定缺乏权威性和可执行性。
资料二
为了加强地区间的横向生态补偿制度建设，多地积极探索完善生态补偿机制的方式，并各有侧重。
浙江省于21世纪初开始探索生态补偿制度，并于2005年在全国率先出台了省级层面的生态补偿办法，成为我国生态补偿制度建设的“先行者”。目前，浙江省所有市县都已实现了生态环保转移支付，转移支付额度从2006年的2亿元提高到目前的18亿元，至2014年省级财政累计安排104亿元。浙江省提前消灭6500公里“垃圾河”，累计完成黑臭河治理验收4660多公里。2014年，浙江全省145个跨行政区域河流交接断面中，Ⅰ一Ⅲ类水质断面98个，占67．5％。
河北引入生态补偿奖励机制，水质改善地区可获奖励。《河北省河流跨界断面水质考核生态补偿金使用管理办法》，明确生态补偿金50％部分参考河流流经区域、域内流经长度和沿岸受污染情况等因素，制定跨界断面水质超标河流下游地区生态补偿金分配计划；50％部分由省级统筹安排。每年6月底前完成上年度生态补偿金的扣缴和分配，资金通过年终财政结算方式办理。
宁夏回族自治区则重点探索多元化生态保护补偿机制。根据《自治区人民政府办公厅关于建立生态保护补偿机制推进自治区空间规划实施的指导意见》，确定在森林、草原等七大领域建立重点领域生态补偿制度，逐步建立多元化的生态保护补偿机制，基本建成与当地经济社会发展水平相适应的生态保护补偿制度体系。
甘肃的生态补偿机制力求处理好生态补偿与扶贫开发的关系，加大贫困地区生态保护修复力度，通过建立健全生态补偿机制，增设生态公益岗位，探索生态脱贫新路子，使贫困人口通过参与生态保护增加收入。
实际上，进入“十三五”以后，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了中国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。加强地区间的横向生态补偿制度的建设。
然而，不可否认的是，我国尚未形成生态补偿的统一的、整体的系统性制度设计，各地区的补偿政策较为独立，国家层面林业、环保、农业、水利、财政等部门都在自己的职权范围内开展生态补偿的实践，仍然缺少政策间的协同效应，统一的制度体系还未形成。生态补偿的对象、范围、标准和方式等，主要依据政策文件，市场化的参与主体较少。
此外，长期以来，地方政府获得的生态补偿资金可能来自各相关部门的支持，对资金的使用并没有具体的生态保护效果要求，缺少补偿资金的生态保护效果评估机制和监督机制，没有奖惩及责任的限制，因此，政府的补偿资金想要实现的生态保护效果并不明显。但是，从近期各地的探索实践不难看出，这一现状正得以改善。
基于此，目前的首要任务就是确立总体生态补偿原则，建设市场化补偿机制。目前我国的生态补偿途径主要由政府主导，以流域生态补偿为例，主要通过公共财政支付和行政手段等直接对生态建设进行自上而下的纵向补偿。但纵向补偿不能很好地体现“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，致使上下游间约束性不强，地方政府采取区域间补偿的积极性不高。
资料三
公元1347年，定居浙江富阳的黄公望决定动笔，画一幅长卷。待到富春江自富阳至桐庐一带奇景全部铺上纸面，时间已过3年。《富春山居图》终问世，成为中国十大传世名画之一。
许多人都知道《富春山居图》，却不知，新安江，源安徽，入浙江，与兰江汇合后为钱塘江干流桐江段、富春江段。在这条跨安徽与浙江两省的新安江上，一项试点工程已实施几年。作为华东地区重要战略水源地。新安江跨流域生态补偿机制试点工作已人选全国十大改革案例，写入中央《生态文明体制改革总体方案》。
这项工程始于2011年。当时财政部、环保部牵头，启动了全国首个跨省流域生态补偿机制试点，每年中央安排财政补偿资金3亿元，浙江与安徽各安排1亿元。各方约定：只要安徽出境水质达标，下游浙江每年补偿安徽1亿元，否则反之。
试点最终选择新安江流域。不少人面面相觑：发展刚刚起步，怎么就要开始保护?补偿资金会不会全部兑现?后续产业能不能跟得上?贫困面扩大怎么办?
所有问题，实实在在，摆在政府面前。尽管棘手，保护生态却是大势所趋。
政策细则开始被慢慢设计：没有参考经验，只能摸石头过河。2011年，黄山市开始大动作。新安江流域综合治理领导小组、新安江流域生态补偿机制试点工作领导小组同时成立。同年，还专门设立新安江流域生态建设保护局，挂靠在黄山市财政局下，全面负责新安江水环境保护工作。
安徽省随后调整了对黄山市的考核体系指标：不再单纯以GDP作为主要考核指标，而侧重于对生态保护、现代服务业等指标进行考核。顺理成章，实施新安江生态补偿试点，变成安徽建设生态强省的“一号工程”。
当前，皖浙两省横向沟联、互访协商，黄山市和杭州市定期交流协商，建立了联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，统筹推进全流域联防联控，合力共解各项难题。
为保护生态，黄山市的准则是，不让一个污染项目存续下去。老百姓最初怀疑这是句“大话”，而实际上，180个对环境有污染的外来投资项目均被拒绝，相当于扔了投资规模近200亿元的“香饽饽”。
工厂不达标关闭，官员不作为下课，人们相信“这次是动真格了”。
时至今日，黄山市将60．7亿元投入生态保护：在覆盖流域所有乡镇建立垃圾处理体系，聘用农村保洁员2791名；16支打捞队分布在新安江600多条干流，定期打捞；养殖网箱拆除了，禁养区畜禽养殖场计划全部搬离，农药、化肥集中配送，入河排放口截污改造，城镇、农村生活垃圾处理率分别达100％和80％。
在新安江发源地休宁县，10个矿泉水瓶兑换一包黄酒，5节旧电池兑换一包盐……“垃圾兑换超市”成了村里最流行的聚集点。“垃圾兑换超市”的清点员谢雅妹每周要负责清点几十户人家送来回收的垃圾。副镇长汪成俊算了一笔账：一个“超市”相当于3位保洁员，支出仅1位保洁员的报酬，还扩大了保洁覆盖面。如今，休宁县“垃圾兑换超市”发展到14家，并在省内外许多地方推广。
在建德市叶家社区，党委书记邹耀东走遍了管网埋设点，检查窨井，查看改厕情况，带人巡查新安江支流寿昌江，确保一江清水流入新安江。
放眼黄山，关于“后续产业能否跟上”的难题也迎刃而解。在黄山市政府的一份报告中，“生态环境保护融入产业发展、城乡建设各个方面，加快培育绿色食品、智能制造、新材料以及文化旅游、大健康等优势产业，打造生态原生、生态共生、生态伴生的产业链”，被称为生态补偿机制试点的同步工作。在跨界水质连年达标契机下，黄山森林覆盖率提高到82．9％，饮用水源地水质达标率均为100％。
资料四
党的十九大报告指出，“实行最严格的生态环境保护制度”。生态环境损害赔偿制度，就是要严格追究污染肇事者的责任，谁污染、谁埋单。作为7个试点省市之一，2017年11月6日，G省开展生态环境损害赔偿制度试点已满一年。在这一年中，G省积累了哪些经验?下一步努力的方向在哪里?
2017年11月初，在G省息烽县小寨坝镇的大鹰田，一片片荒地裸露着，显得很空旷。就在一年前，这里还堆积着8万立方米的污泥渣。
G省环保厅政策法规处处长陈松介绍，2017年8月，非法倾倒的废渣已经被彻底运走，目前环保厅正组织相关评估机构对其进行评估，“评估完成后，将根据结果进行生态恢复”，2018年开春，裸露的荒地就将种上植被。
2016年11月6日，G省印发《G省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(以下简称《方案》)。大鹰田的改变，正是源于这个契机。
“建立生态环境损害赔偿制度，有助于破解企业污染、群众受害、政府埋单的困局，让造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境。”在G省环保厅厅长H看来，这个《方案》的出台，对于弥补制度缺失是一场“及时雨”。
据了解，以往矿藏、水流、城市土地以及国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏对具体索赔主体、程序等的规定。企业违法之后会被追究行政责任，但是对公共环境的损害赔偿，却没有追究。
G省的试点工作启动后，通过案例排查，环保厅得到了一条重要线索：2012年年底开始，息烽一家劳务公司在未办理任何手续的情况下，将一家化肥厂委托其处理的污泥渣运往大鹰田地块内倾倒，堆存了约8万立方米废渣。2016年，Y市环保局对此立案查处。由于当时方案没有出台，Y市生态委只对其进行了行政处罚，生态损害赔偿程序一直未启动。
据了解，违法倾倒行为不仅对当地环境造成了污染，还造成生物量减少、景观消失、地下水补给功能减弱等生态环境损害。依据《方案》，污染者应当依法承担损害赔偿责任。
2016年11月14日，G省环保厅委托G省环境科学研究设计院进行环境污染损害鉴定评估。2017年1月13日，G省环保厅受G省政府委托，作为赔偿权利人与该劳务公司、化肥厂就该案生态环境损害赔偿事宜进行了磋商。2017年3月28日，G省清镇市人民法院生态保护法庭向申请人送达司法确认书，通过磋商成功解决了这起生态环境损害赔偿案件，这也是全国首份生态环境损害赔偿司法确认书，大鹰田的生态恢复得以快速推进。
陈松说，截至目前，G省确定的4个生态环境损害案例赔偿正在有序进行。
“生态损害赔偿制度改革最大的意义是生态修复。”在陈松看来，生态修复是核心，最根本的问题还是要将被破坏的生态环境恢复到以前的生态面貌与功能。
据介绍，G省正计划设立生态环境损害赔偿基金会，制定《生态环境损害赔偿基金管理使用办法》，确保基金用于生态环境损害修复、应急处置、支持环境公益诉讼活动及调查取证、评估鉴定等相关合理费用，加强生态环境损害赔偿基金管理。
此外，基金会还组织委托有资质的第三方技术单位进行生态修复。陈松称，为规范基金会的运行，基金会必须接受省环保厅相关职能部门和法院的监督，确保生态赔偿和社会捐赠的资金真正投入到生态恢复中去。
同时，G省也积极构建“补植复绿”、“矿山修复”、异地修复、第三方替代修复、提供公益服务冲抵罚金等多种方式的生态环境损害修复治理机制。在具体生态环境损害中，对行为人破坏生态环境构成犯罪的，除追究刑事责任外，G省积极探索通过刑事附带民事诉讼等方式要求行为人对受损生态进行修复，并将修复情况纳入量刑建议。
G省的生态环境损害赔偿制度改革，目前已初显成效。陈松坦言，试点开展一年来也存在一些问题。比如生态环境损害赔偿试点确认启动条件门槛过高，生态环境损害鉴定评估能力不足。市县环保部门对试点工作的理解和认识不足等。
另外，赔偿权利人限制在省人民政府，对试点工作形成了很大制约。据了解，在试点工作中。无论是开展磋商、签署赔偿协议，还是申请司法登记确认均涉及大量的法律文书，需要以省政府的名义去实施，加大了协调难度。
陈松设想过，2018年全国将试行生态损害赔偿相关制度，如不对赔偿权利人的范围进行适当调整，一方面将有可能导致省级环保部门因为案件数量多而顾不过来，另一方面，由于生态损害赔偿案例的增加，将导致省政府面临大量的复议和诉讼事务，严重影响试点工作的深入推进。
据了解，下一步G省将大力推进生态环境损害鉴定评估能力建设，重点推动成立生态环境损害赔偿鉴定评估机构，加快成立G省生态环境损害鉴定评估专家委员会，力争尽快成立G省生态环境损害赔偿基金会。同时，加强生态损害赔偿制度改革的理论研究，围绕试点的主要任务，有针对性地组织开展专项课题研究。
资料五
浙江省财政厅2017年12月会同省环保厅、省发改委和省水利厅四部门发布了《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》，浙江成为全国首个在省内流域开展横向生态保护补偿机制的省份。
不久前，衢州市开化县与常山县正式签订了《钱塘江(上游)流域横向生态保护补偿协议》，开化流向常山的一江水有多清，决定了谁要给谁付钱。
事实上，2018年2月，衢州的开化、常山、市本级和龙游四地，沿着钱塘江流经的路线，全部达成了上下游的横向生态补偿协议。按照协议，四个地方，按照上下游关系，两两结对。比如开化和常山结对，常山和市本级结对，市本级再和龙游结对，按照交接断面的水质检测情况，以及用水量、用水效果等指标，决定谁受奖励，谁受惩罚。
衢州市水利局水资源管理处负责人说：“在上游地区保持水质好的基础上。如果上游的用水量越少，用水效率越高，就有更多的优质水资源输向下游，对下游地区和对本地区来说，生态文明建设贡献越大。”
以开化和常山之间的结对关系为例，两地以过去三年交接断面水质监测数据的平均值作为基准，如果今年测出的数据好于这个数字，则下游常山要给开化800万元，如果今年测出的数据出现下降，那上游开化要给常山800万元。按照协议，第一次考核时间定在明年3月。
衢州市财政局某领导说：“浙江省和安徽省选取了环保的3个指标，同时在这个基础上对水利的4个指标也进行考核。每年出资800万元，但是我们真正投入生态环保的资金远远大于这个数字。”
过去，省内的流域生态补偿都是以纵向为主，也就是省里出钱，根据“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”的原则，对保护较好的地区进行资金补偿，对流域治理不佳的地区进行资金罚缴，是一种针对性强、涉及面较小的补偿政策。而横向的生态补偿机制，是在县市区的层面，上下游两两进行生态补偿。省财政厅经济建设处一位干部说，这种补偿机制更加体现了“谁受益，谁付费”的原则。“原来你下游对上游来讲，它没发生什么关系，省里给上游拨钱，是觉得你是源头地区，是从全省角度来看的。那么上下游来讲，水是流动的，你上游好，最受益的人是你下游，我也为你上游的努力付出补偿一点。”
这位干部说，整个横向生态补偿办法的模板是省里出的，依据的是浙江和安徽之间关于新安江流域的跨省生态补偿办法，这也是全国首个流域横向生态补偿的范例，并且已经被证明是切实可行的。“从我们的设想来说，补偿的最后结果肯定是下游给上游的，因为我们和安徽两轮下来，每年都是我们出资，只有上游保护好了，下游才更得力，可以更少投入。”
从2018年起，在省内流域上下游县(市、区)探索实施自主协商横向生态保护补偿机制，到2020年基本建成。2018年率先在钱塘江干流、浦阳江流域实施上下游横向生态保护补偿，鼓励其他饮用水源保护等受益对象明确、双方补偿意愿强烈的相邻县(市、区)同时开展。到2020年，全省所有水系，都要覆盖横向的生态保护补偿机制。
浙江省环科院环境咨询中心高级工程师曹利江，全程参与了文件的制定。在他看来，尽管文件中对资金补偿限定了500万～1000万元的范围，但这点钱，还远远起不到实质性的补偿作用。毕竟，上游地区对于工业项目的落户评估极为严苛。他认为，在文件以外，上下游地区的产业协同才是关键。
“我觉得要从产业的协调发展角度去对上游地区进行输血，不光是资金方面。包括新安江流域的评估，我们也走访了安徽的很多地方，他们更多的关注浙江如何通过产业的输出，像现在很热的休闲旅游覆盖，通过交通基础设施往上延伸，这应该是更加符合以后的生态补偿的方向。”曹利江说。
请阅读资料一、二，简述我国生态补偿制度建设还存在哪些短板。
要求：
（1）概括全面、准确、简洁；
（2）字数不超过250字。
选项
答案一是尚未形成生态补偿的统一的、整体的系统性制度设计和专门性的生态补偿立法。缺少政策间的协同效应。二是缺少明确的生态补偿原则，生态补偿途径由政府主导，市场化的参与主体较少。三是缺少补偿资金的生态保护效果评估机制和监督机制，没有奖惩及责任的限制，生态保护效果并不明显。四是主要是自上而下的纵向补偿，上下游间约束性不强，地方政府采取区域间补偿的积极性不高。五是生态保护补偿标准体系还不完善，存在力度不大、范围较小、标准偏低、资金渠道和方式单一等问题。
解析
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